¿Gobernanza del agua o justicia del agua?

Por Rafael Colmenares, miembro de Unión Libre Ambiental

Por estos días la expresión “gobernanza del agua” está de moda. El Jardín Botánico de Bogotá, organizó un interesante conversatorio[1], con expertos de Alemania, Holanda y Francia, así como connotados ambientalistas nacionales. Entretanto en Ghana avanzaba una reunión internacional sobre el mismo tema. ¿Qué significa exactamente la “gobernanza del agua”?

Nadie lo sabe a ciencia cierta. Así lo señaló el Biólogo, Germán Andrade, en su ilustrativa intervención en el conversatorio aludido y también el Doctor Finkelmann, experto mexicano de la Organización Panamericana de la Salud, en un panel sobre el tema en el cual tuve oportunidad de participar[2].

Podríamos estar ante una nueva “revolución semántica”, parecida a la que también por estos días transmuta los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” de Naciones Unidas en “Objetivos de Desarrollo Sostenible”, a lograr en un plazo de varios años, sin detenerse a analizar a fondo porqué los primeros no se alcanzaron, antes de 2015, como estaba planteado.

Me temo, sin embargo, que se trata de algo más profundo y eventualmente peligroso. En un documento  presentado al VI Foro Mundial del Agua, realizado el año pasado en Marsella (Francia), por un grupo de trabajo integrado por entidades de varios países latinoamericanos, se decía lo siguiente: “La Gobernanza del agua se refiere a la interacción de los sistemas políticos, sociales, económicos (Rogers y Hall, 2003) y administrativos que entran en juego para regular el desarrollo y gestión de los recursos hídricos y la provisión de servicios de agua a diferentes niveles de la sociedad (UNDP, 2000)”. Luego añadía: “Una buena gobernanza en la GIRH es aquella donde la autoridad juega un papel menos protagónico, deja actuar en aquellos espacios donde son más eficientes otros actores, o ejerce un liderazgo que permita establecer reglas claras que faciliten la participación de otros actores y sectores en la gestión del agua, donde las decisiones respecto a las políticas públicas son establecidas por consenso con todos los actores que intervienen en dicha gestión del agua.” (las negrillas son mías)

Si los “actores” a que se refiere el documento son los agroindustriales que consumen el 70% del agua dulce del mundo, si son los industriales que consumen un 20% adicional y si los consumidores domésticos urbanos y rurales, que consumen el 10% restante pero son el 99% de la población humana son casi convidados de piedra, estamos frente a una expresión, “gobernanza del agua”, que simplemente disfraza la privatización del preciado líquido, y prepara una nueva oleada de confiscación de este bien común esencial por parte de las transnacionales y las potencias que constituyen su sustento político. Sería la contraofensiva de estos poderes ante las derrotas sufridas en la última década en América Latina  y Europa. En la primera son ya antológicas la “Guerra del Agua”, en Cochabamba y el referendo uruguayo y en la segunda el retorno del servicio de acueducto y alcantarillado a manos públicas en Paris y el referendo italiano donde 26 millones de personas derogaron las leyes privatizadoras de Berlusconi.

LOS PRINCIPIOS DE LA JUSTICIA DEL AGUA

Si la “gobernanza del agua” significa, de veras, algo diferente a lo anterior, el concepto debería nutrirse de los principios de la “justicia del agua”. Estos fueron propuestos hace algún tiempo por Maude Barlow y parten del reconocimiento del derecho humano al agua. Por cierto fue la activista y premio Nobel alternativo, Presidenta del Consejo de los Canadienses, quien como asesora del Presidente de la Asamblea de la ONU, en 2010, inspiró la resolución 64/292 de 28 de Julio de aquel año, que reconoce aquel derecho. La resolución fue seguida de la no menos importante emanada, el 10 de Septiembre del mismo año, del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, según la cual: “El derecho al agua y al saneamiento es un derecho humano, igual a todos los demás derechos humanos, lo que implica que es justiciable y de aplicación obligatoria”.

La “justicia del agua” plantea que el agua es un “bien común”. Por su esencialidad para la vida nos atañe a todos y no puede ser acaparada, ni privatizada, por nadie. Precisamente la actual etapa de la globalización neoliberal se caracteriza por la pretensión de apoderarse de los bienes comunes, no solo el agua, también las semillas, el paisaje, la biodiversidad, la educación, la salud y una larga lista de bienes que hasta hace unas décadas se manejaban en el ámbito de lo público, tanto estatal como comunitario. Por consiguiente, la gestión de tales bienes no solo debe ser pública sino que requiere de un amplio marco democrático. La defensa de lo público implica la reconstrucción de formas de organización estatal profundamente participativas, exige más democracia directa y menos democracia representativa.

La participación para que haya justicia y democracia del agua, debe ser de la comunidad, de los ciudadanos, de sus organizaciones y no de quienes usan el agua con fines de lucro. Menos aún de quienes están en el negocio de la venta del agua. La intervención de los usuarios con fines de lucro debe supeditarse a las reglas que construya y defina el movimiento social y ciudadano. Por eso la “gobernanza” como entendimiento entre actores que no se precisan y con  un papel cada vez menor del  Estado es el marco que necesita la privatización para imponerse. El Estado, aún el actual, con todas sus limitaciones y aún al servicio de los grandes intereses económicos privados, como ocurre en Colombia, es necesario para preservar el derecho humano al agua y a esta como bien común. Obviamente se trata de lograr que cumpla un papel más decidido en el sentido de realizar la justicia del agua, ampliando cada vez más la democracia y la participación directa de las comunidades y la ciudadanía.

LA TRIPLE CRISIS DEL AGUA

El planteamiento de la “justicia del agua” responde a las tres crisis que identifica Maude Barlow: deterioro de los ecosistemas y disminución del agua dulce; acceso desigual al agua y privatización y mercantilización del agua.

La primera se puede ejemplificar con hechos como la contaminación de los sistemas hídricos, donde cada día dos millones de toneladas de aguas cloacales y desechos industriales, el equivalente al peso de toda la población humana, son vertidos. En consecuencia diminuye la cantidad de agua dulce disponible, frente a una demanda creciente que según el Banco Mundial superará en un 40% a la oferta en 2030[3].  

Para ilustrar la segunda baste decir que un niño nacido en el primer mundo consume entre 30 y 50 veces más agua que uno en el tercer mundo. Enfrentando una escasez creciente de agua dulce disponible la población pobre se encuentra discriminada y consume menos agua que la de los países ricos.

La tercera de las crisis arriba mencionadas, obedece a las políticas del Banco Mundial y el Consejo Mundial del Agua que han promovido la privatización y mercantilización de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, acentuando la desigualdad y poniéndole precio de mercado al agua. Esta política, como señala Barlow, impidió por mucho tiempo que se reconociera el derecho humano al agua.

BOGOTÁ INTENTA UN CAMBIO DE RUMBO

En Colombia, recordemos, hay diez millones de personas que no acceden al agua potable. Sin contar con quienes ven suspendido el servicio por no poder pagar las altas tarifas que ha implicado la privatización y mercantilización de este. Los suspendidos rondaban, entre 2008 y 2011, en Bogotá, la cantidad de 300.000 usuarios en promedio.  

Una de las políticas impulsadas por la actual Alcaldía y la Administración de la EAAB, como respuesta a la movilización social y en particular a la iniciativa del Referendo por el Derecho Humano al Agua, fue hacer efectivo, para los estratos uno y dos, el mínimo vital gratuito de agua. Esto ha conducido a un ahorro del 22% en el consumo de estos estratos, aproximadamente el 35% de la población de Bogotá, reduciendo de esta manera la cantidad de suspensiones[4]. De paso la actitud ahorradora de la población contradice el argumento según el cual el mencionado mínimo llevaría al derroche del agua por los beneficiarios. Al contrario, esta se ajusta al mínimo para reducir sus costos de vida.

Otra medida fundamental tomada por la actual administración ha sido la denominada “retoma”, a partir del primero de Enero del presente año de las funciones delegadas a empresas privadas[5]. Estas temían a su cargo la medición del consumo de agua, la correspondiente facturación y el mantenimiento de las redes secundarias del acueducto en tres de las cinco zonas en que se divide la ciudad para estos efectos.

La decisión anterior se tomo no solo en desarrollo de la política de fortalecimiento de lo público, bandera del movimiento social y sindical acogida por la Administración, sino con base en un estudio que demostró los elevados costos[6] y la notable ineficiencia[7] del sistema de “tercerización” plasmado en los denominados “Contratos Especiales de Gestión”, frente a los cuales se produjo la mencionada “retoma”.

Las anteriores medidas no se consolidarán e incluso podrían revertirse si no son rodeadas e impulsadas por el movimiento social pues desafían importantes intereses y núcleos estructurales del modelo neoliberal. Hasta ahora hay un notable déficit en la participación de dicho movimiento y solo el Sindicato de la EAAB aparece como soporte de las mismas a este nivel.

LA SABANA DE BOGOTÁ Y LA INDISPENSABLE DIMENSIÓN REGIONAL

Todo lo anterior, sin embargo, tampoco será duradero ni sostenible si no se trabaja en la restauración y preservación del ciclo hidrológico. Este aspecto es fundamental para la “justicia del agua”. En el caso de la Sabana de Bogotá reviste particular importancia pues se trata de una cuenca cerrada articulada en torno al río Bogotá que no cuenta con agua suficiente para atender las necesidades de la numerosa población asentada en ella y concentrada fuertemente en el perímetro urbano del Distrito Capital. El agua que actualmente se consume en Bogotá buena parte de la región es “importada” de la cuenca del Orinoco, a través del sistema Chingaza.

En la dirección anterior el Plan de Desarrollo de Bogotá, adoptado mediante el Decreto 489 de 2012 se propone, en el segundo de sus ejes, enfrentar el cambio climático y ordenar el territorio alrededor del agua. A su vez entiende la “gobernanza” en un sentido diferente al anteriormente criticado, anotando en el artículo 24 que esta: “… partirá de considerar una visión integral de cuenca para el río Bogotá, sus afluentes y demás cuerpos de agua, en un sistema que integra el agua superficial, freática y subterránea, el clima y los demás sistemas que conforman su ciclo”. El concepto, en el Plan de Desarrollo, incluye aspectos como una nueva cultura alrededor del agua y una nueva relación de la ciudadanía con el Estado.

Las anteriores perspectivas deben ser desarrolladas pasando de los enunciados a las acciones para lo cual será indispensable el concurso del movimiento social. Lamentablemente este movimiento no se ha convocado con fuerza desde la Administración Distrital, ni siquiera está suficientemente informado sobre las medidas y planes adoptados y tampoco se autoconvoca, pareciendo no entender que las medidas adoptadas son ante todo el resultado de sus luchas de muchos años[8].

La visión que se proyecta desde la Administración Distrital contrasta con la imperante en la gran mayoría de los municipios sabaneros, con notables excepciones, entre las que se podrían contar Soacha, Mosquera y Sopó. Predomina en gran parte de la región una visión desarrollista que pretende el crecimiento económico y el fortalecimiento de los fiscos municipales a partir de una urbanización desaforada o de la instalación de complejos industriales y agroindustriales, sin tener en cuenta la vocación eminentemente agropecuaria y forestal del territorio y los daños que ocasiona la contaminación derivada de aquellas actividades. Más grave aún, los municipios ni siquiera  cuentan con sistemas eficientes de alcantarillado y se acogen a las normas sobre “vivienda campestre” que autorizan la instalación de pozos sépticos como alternativa. Tampoco cuentan con un sistema adecuado de tratamiento de sus aguas residuales, ni siquiera Bogotá lo tiene.

La ocupación del territorio de la Cuenca Alta del Río Bogotá supone, por el contrario, atender a las características ecológicas que le son propias, desechar las actividades que se contraponen a ellas, adelantar procesos de transformación siguiendo su lógica. Para ello es necesario emprender, sin dilación, la construcción de un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial[9] que debe ser precedido de un diálogo regional. De manera constructiva es necesario sentar a la mesa de conversaciones a todas las posiciones y confrontar de manera directa pero respetuosa las distintas visiones, profundizando sus alcances y supuestos. Obviamente no se trata de una conciliación ecléctica en la cual se terminen imponiendo los intereses de urbanizadores, industriales o agronegociantes, sino de escudriñar a fondo las alternativas, que indudablemente existen, al actual modelo depredador.

Lo que hay que gobernar no es el agua, sino las actividades que la sociedad realiza  en el territorio. El agua esta gobernada por la lógica de la naturaleza a la cual ella pertenece. La cultura que es la forma como los seres humanos nos adaptamos o desadaptamos a la lógica ecosistémica y que comprende las formas de producir, la organización social y política y el mundo de lo simbólico, es el campo donde debemos construir una nueva forma de vivir ambientalmente sostenible. No gobernemos el agua, construyamos una nueva sociedad.      

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[1] El Conversatorio organizado por el Jardín Botánico de Bogotá, se realizó el pasado 21 de Febrero, en la Biblioteca Virgilio Vargas y en las horas de la tarde continuó en el Auditorio del JBB, con transmisión en directo del Canal Capital.
[2] El panel tuvo lugar el pasado 20 de Febrero en el Club de Ingenieros de Bogotá
[3] La revista Nature informa que el 80% de la población humana vive en zonas en donde las aguas de los ríos están muy amenazadas. (Asit Biswas, Water Pollution expert derides UN Sanitation Claims, The Guardian, 26-04-2010)
[4] Las anteriores cifras están en proceso de corroboración por la EAAB.
[5] Se trata de las empresas Aguazul, Proactiva y hasta hace dieciocho meses, Aguas Capital de la familia Nule, que debido a los escándalos de corrupción entregó la zona 1 (Suba y Usaquén), la mas lucrativa de la ciudad, a Aguazul.
[6] Así lo demuestra la evaluación realizada por la firma CEFINCO, en la cual se hace una comparación de tres períodos a saber: 1998 al 2002, durante el cual las funciones, luego trasladadas a los operadores privados, estuvieron a cargo de la EAAB. El segundo período va de 2003 a 2007, en el cual mediante los denominados “Contratos Especiales de Gestión” – CEG- dichas funciones fueron encargadas a tres operadores externos y el tercero de 2008 al 31 de Diciembre de 2012, correspondiente a la segunda generación de los mencionados contratos, en que actuaron tres operadores privados. Al comparar el segundo período con el primero el estudio de CEFINCO concluye lo siguiente: “El periodo “PRIMEROS CEG 2003- 2007” en el cual aparecieron los primeros Contratos Especiales de Gestión, por medio de los cuales los Gestores se encargaron de las actividades descritas, apareció el “Costo CEG” que corresponde al valor pagado a los contratistas, también aparece el “Costo de Interventoría” efectuado por la EAAB y aparecen “Costos judiciales” en que la EAAB debió incurrir y que están relacionados con demandas o tribunales de arbitramento derivados de los CEG. Los costos totales anuales oscilaron entre $ 98.409.722.952 y $120.803.429.229. El valor total de costos globales durante el periodo fue de $ 557.387.804.915 a pesos constantes de 2012. Este valor es superior en más de un 53% al valor del primer periodo.” Al comparar el tercer período con el segundo el estudio mencionado concluye: “Los costos totales anuales oscilaron entre $ 84.311.465.078 y $121.446.855.441. El valor total de costos globales durante el periodo fue de $ 495.111.626.030 a pesos constantes de 2012. Este valor es superior en más de un 34% al valor del primer periodo y es inferior en un 11% al costo del segundo periodo”. La conclusión global de CEFINCO no deja dudas: “De los anteriores análisis es claro que independientemente de otras consideraciones técnicas, y bajo los parámetros elegidos, la prestación fue menos costosa para la EAAB cuando lo hizo sin Gestores”
[7] Los contratos especiales de gestión tenían como objetivo disminuir el índice de agua no contabilizada – IANC-, es decir el agua que circula por las tuberías pero no se puede cobrar pues se pierde por fugas o por consumo fraudulento. Dicho índice estaba en el 36% en 2002. Los gestores privados no solo no lo disminuyeron sino que incluso aumentó. En efecto, en los dos primeros años de su “gestión” alcanzó el 40% y a Junio de 2012, se encontraba en el 37,98%. Entre tanto en las dos zonas en las que el mantenimiento de las redes secundarias quedó a cargo directo de la EAAB, se presentó una leve mejoría que no siendo un gran logro desnuda la supuesta eficiencia de la gestión privada. En ellas el IANC se redujo al 35,91%, a Junio de 2012. La conclusión de CEFINCO es lapidaria en este punto: “El gran fracaso se refiere a una gran meta: el mejoramiento del IANC, lo que no se logró en los nueve y medio años que lleva el modelo”.
[8] En este sentido es notable el esfuerzo mancomunado de organizaciones sociales, la EAAB y las Secretarías de Planeación y Ambiente en la organización de las mesas ambientales en varios municipios de la Sabana. Proceso que confluyó en el Foro realizado en el mes de Diciembre pasado.
[9] Para ello hay insumos muy importantes en los trabajos de los profesores Thomas Van Der Hammen, Julio Carrizosa y Alberto Mendoza.